Josef Janning, Almut Möller (European Council on Foreign Relation): Nowa rola Niemiec w Europie

Email Drukuj PDF

Od ponad dekady Niemcy zaznaczają swoje naturalne przywództwo ekonomiczne i monetarne w Unii Europejskiej. Ostatnio Berlin zaczął także pełnić większą rolę w kształtowaniu polityki zagranicznej i obronnej Wspólnoty, co stanowi odpowiedź na kryzys i wojny toczące się dookoła naszego kontynentu. Josef Janning i Almut Möller w firmowanym przez European Council on Foreign Relations raporcie Leading from the Centre: Germany’s New role in Europe analizują przywództwo Republiki Niemieckiej w Europie, określają stopień zbieżności jej polityki zewnętrznej z interesem Unii Europejskiej oraz dają rekomendacje, jak Niemcy mogą wpłynąć na wzmocnienie i uzdrowienie całej Unii.

Niemcy odegrały kluczową rolę w szukaniu rozstrzygnięć największych wyzwań, jakie stanęły przed zjednoczoną Europą w 2015 roku: konflikt na Ukrainie, załamanie euro w Grecji oraz kryzys uchodźczy. Wzięły na siebie ciężar odpowiedzialności za decyzje (bądź ich brak) podejmowane przez niemieckich przywódców, które miały wpływ na dalsze kształtowanie sytuacji politycznej na kontynencie. Pierwsze załamanie przywództwa niemieckiego w Unii miało miejsce w momencie przybycia do Europy kolejnej fali uchodźców. Polityka „otwartych drzwi” prowadzona przez Niemcy zapobiegła co prawda gromadzeniu się szukających schronienia wyłącznie w państwach, do których przybyli w pierwszej kolejności, mogła jednak doprowadzić do załamania całego systemu migracyjnego, wypracowanego w Europie. Ostatecznie, w marcu 2016 roku Niemcy w imieniu całej Unii wynegocjowały porozumienie z Turcją, która zgodziła się przyjąć z powrotem syryjskich uchodźców, w zamian za pomoc ze strony Wspólnoty. Rozwiązanie to w dużej mierze było efektem negocjacji samej kanclerz Merkel, dla której po raz pierwszy międzynarodowy kryzys miał wpływ na dalsze kształtowanie sytuacji wewnętrznej w Republice. W rezultacie, Berlin wciągnął Unię w wątłe i kontrowersyjne przymierze z Turcją.

Rola Niemiec we współczesnej Europie jest jednym z wiodących tematów w dyskusji międzynarodowej. Czy interesy Republiki mogą być realizowane jednocześnie z pożytkiem dla całej Unii? Czy Niemcy chcą i są w stanie być kimś więcej niż  wyłącznie siłą uzależnioną od powiązań ekonomicznych? Na barkach przywódców z Berlina spoczywają ogromne, europejskie oczekiwania dotyczące politycznego przewodnictwa, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Zgodnie z ankietą przeprowadzoną przez ECFR, polityczne elity w każdym państwie członkowskim Unii są zgodne co do tego, że Niemcy są najbardziej wpływowym państwem we Wspólnocie, w szczególności w sferze polityki zewnętrznej, bezpieczeństwa i obronności. Z jednej strony, niemieckie elity polityczne są nieco przytłoczone ciężarem oczekiwań płynących ze strony Europy, z drugiej strony uważają, że ich wiodąca pozycja w rankingu ECFR jest słuszna. Niemieccy politycy dopiero uczą się, jakie znaczenie ma przywódcza siła ich państwa i co za sobą pociąga – niezrozumienie  i antypatię. Według autorów, zarówno Niemcy, jak i cała pozostała część Unii dopiero przystosowują się do politycznej dominacji Berlina.

W komentarzu do Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa z 2003 roku zapisano, że „Europa nigdy nie była tak dostatnia, bezpieczna i wolna”. Wówczas rolą Niemiec było zbudowanie prawnego i instytucjonalnego kształtu współczesnej Unii. Dziś, ze względu na rozprzestrzeniający się nieład w Europie i konflikty tuż za unijną granicą, nowa globalna strategia dotycząca bezpieczeństwa jest zupełnie inna. Decyzje muszą być podejmowane szybko, nieraz z pominięciem instytucjonalnych struktur. W zakresie obronności i bezpieczeństwa w oczach Berlina Unia jest słabsza niż kiedykolwiek. Głosowanie Wielkiej Brytanii za wyjściem z Unii pogłębiło podziały wewnątrz Wspólnoty. Koalicje utworzone ponad 60 lat temu po podpisaniu Traktatów Rzymskich, które budowały politykę Wspólnoty, teraz już osłabły bądź całkowicie zniknęły, nowe zaś nie były w stanie zbudować konsensu. Autorzy posłużyli się tu przykładem ochłodzenia stosunków Polska-Niemcy i opozycyjnym blokiem Grupy Wyszehradzkiej wobec niemieckiego pomysłu relokacji uchodźców. Brak jakiejkolwiek koalicji sprawił, że Niemcy czują się samotne za sterami Unii. Berlin jednak wie, że jego przywództwo wzbudza podejrzenia i oburzenie jego sąsiadów. Jego zaangażowane działanie na rzecz Unii jest jednak postrzegane jako parasol ochronny, pod którym państwa europejskie mogą współpracować dla wzmocnienia bezpieczeństwa i pomyślności Wspólnoty.

Zdaniem Janninga i Möllera rok 2016 jest pełen wyzwań dla niemieckich liderów politycznych, zwłaszcza ze względu na to, że kwestie zewnętrzne są bardziej niż kiedykolwiek połączone ze sprawami wewnętrznymi Republiki. Z perspektywy Berlina, kryzys uchodźczy bardziej oddziaływał na społeczeństwo niemieckie niż istotna z punktu widzenia niemieckich interesów konfrontacja z Moskwą dotycząca Ukrainy czy też kwestia pozostania Grecji w strefie euro. Autorytet Merkel osłabiał się wraz z niemożnością przeforsowania w całej Unii niemieckich propozycji rozwiązań. Niektóre państwa członkowskie wprost stały w opozycji do postulatów Komisji dotyczących relokacji uchodźców czy też wzmocnienia unijnej agencji Frontex. Ostatecznie, liczba zwolenników niemieckich propozycji ograniczyła się do Szwecji, Austrii, Komisji Europejskiej i prezydencji Luksemburga. Francja, sparaliżowana przez wzrost nacjonalistycznej partii Marine Le Pen oraz Polska, odrzucająca swoją pozycję politycznego centrum Unii po to, by zwrócić się na prawo, poczytywane niegdyś za najbardziej niezawodnych partnerów Niemiec, zdaniem autorów zawiodły w rozwiązaniu kryzysu uchodźczego.

Ponadto autorzy dodali, że Niemcy od czasu upadku muru berlińskiego nie były tak samotne i wyizolowane w Unii jak teraz w 2016 roku. Berlin podjął jednak próbę zachowania fundamentu integracji europejskiej, jakim jest Układ z Schengen. Sytuacja w Niemczech była o tyle skomplikowana, że w trzech landach niemieckich w marcu 2016 odbywały się wybory, szczególnie ważne dla Angeli Merkel ze względu na niepokojący ją wzrost poparcia dla nacjonalistycznej partii Alternatywa dla Niemiec. W Berlinie skupiono się zatem przede wszystkim na zmniejszeniu liczby uchodźców, by ostudzić nastroje społeczne. To właśnie sytuacja wewnętrzna w Niemczech miała wpływ na podjęcie rozmów z Turcją i zdaniem Berlina wynegocjowane porozumienie ochłodziło nieco narastające napięcie w całej Europie. Co to mówi o przywództwie Niemiec w Europie? Według autorów raportu to kanclerz Merkel scaliła Europę w rozwiązaniu wyzwania uchodźczego, stawiając na ochronę interesu Unii jako całości, zachowując europejski system migracyjny i manifestując solidarność z obciążoną kryzysem Grecją. Z drugiej strony, niektóre państwa członkowskie Unii zwróciły uwagę, że to wyłącznie Berlin jest odpowiedzialny za kryzys uchodźczy, gdyż nie trzymał się postanowień dublińskich. Wyraźny kontrast między humanitarnymi argumentami Berlina a postanowieniami dotyczącymi uchodźców z 1951 roku i dotychczasową polityką wobec Turcji stworzył napięcie w całej Unii. Autorzy zadali więc pytanie: jak daleko Niemcy są w stanie się posunąć, gdy stawką są ich żywotne interesy? Do jakiego stopnia są w stanie podjąć ryzyko alienacji od swoich unijnych partnerów?

Jeżeli marcowe porozumienie przyniesie oczekiwane zakończenie kryzysu migracyjnego w Europie, Unia z pewnością przypisze tę zasługę przywództwu kanclerz Merkel. Jeżeli jednak porozumienie z Turcją upadnie, kanclerz będzie zmuszona sama dźwigać to niepowodzenie. Merkel będzie musiała ponadto zmierzyć się z dodatkowymi przeszkodami, jak zależność Turcji od autokratycznej władzy czy też impas w rozmowach UE-Turcja. W końcu, Berlin będzie musiał stawić czoło zarzutom, że wykorzystał instytucje unijne, by spełnić swoje narodowe interesy. Autorzy podkreślili, że silne i zdolne Niemcy potrzebują silnej i podobnie myślącej Unii. Zmiany w podejmowaniu kluczowych decyzji z konsensu na większość międzyrządowej koalicji umożliwiają Niemcom wywieranie większego wpływu na politykę unijną, jednocześnie jednak pociągają za sobą ryzyko niemieckiej dominacji. To zaś może doprowadzić do sprzeciwu ze strony innego państwa członkowskiego, zamiast skupienia na kształtowaniu wspólnego stanowiska.

Według Janninga i Möllera, jeżeli wizyta Obamy w kwietniu 2016 roku miała cokolwiek potwierdzić, to na pewno to, że amerykańskie elity są zaniepokojone kondycją jedności Unii Europejskiej i liczą na Berlin, że rozwiąże ten wewnętrzny kryzys. Brak konsensu, zanik poczucia wspólnych intencji, rywalizacja polityczna i rosnące poczucie własnej tożsamości osłabiają Unię i powodują zatroskanie po drugiej stronie Atlantyku. Szczególny wpływ na zainteresowanie Waszyngtonu sprawami Unii miało głosowanie Brytyjczyków za wyjściem z Unii. Obama oczekuje, że Merkel przejmie stery we Wspólnocie nie tylko po to, by zbudować spójność wewnętrzną, ale także jednolitą politykę zewnętrzną. Zdaje się jednak, że kanclerz unika pewnych sugestii ze strony prezydenta USA i woli przewodzić Europie na podstawie określonych zasad. Kiedy Europę dotknął kryzys zadłużenia, amerykańskie władze zarzucały Merkel zbytnią „surowość”, ich propozycje jak Niemcy powinny ratować Grecję odzwierciedlały jednak brak zrozumienia i wsparcia dla Merkel, która starała się podtrzymać zasady, na których integracja europejska została oparta. Kiedy na początku 2015 roku doszło do eskalacji konfliktu na Ukrainie, Merkel również czuła presję Stanów Zjednoczonych. Podczas gdy starała się, by władze Ukrainy i Rosji zasiadły do rozmów przy jednym stole, w amerykańskim Kongresie trwała debata nad ewentualnym dozbrojeniem Ukrainy. Gdyby Hollande i Merkel zawiedli w Mińsku, decyzje dotyczące przyszłości wschodniej Ukrainy zapadłyby w Waszyngtonie i Londynie. Koalicja franko-germańska miała więc pozytywny wpływ na europejską politykę zewnętrzną w ostatnich latach. Rola Niemiec wzrasta wraz z osłabiającą się pozycją Francji. Berlin będzie tym bardziej na celowniku teraz, gdy Wielka Brytania zadecydowała o wyjściu z Unii Europejskiej. Koalicja między Francją a Niemcami może jednak doprowadzić inne państwa do poczucia wykluczenia i wepchnąć je w ramiona Rosji, która zdecydowanie bardziej woli prowadzić partykularne rozmowy. Amerykanie nie dbają zbytnio o to, co się dzieje w Europie, dopóki dostarczane są im klarowne odpowiedzi polityczne. Waszyngton powinien jednak dostrzec, że zaangażowanie Niemiec w dzielenie odpowiedzialności za politykę zewnętrzną Europy z instytucjami europejskimi nie jest związane z niechęcią Berlina do objęcia przywództwa, a jest właśnie dowodem na to, że Niemcy chcą przewodzić i uważają ten sposób za najlepszy.

Janning i Möller starają się udowodnić, że Berlin robi wszystko co może, by znaleźć najlepsze dyplomatyczne rozwiązanie dla kryzysów toczących się wokół Europy. Rząd federalny planuje w 2017 roku znacznie zwiększyć wydatki na obronność, a siły zbrojne już teraz przechodzą proces transformacji. To Berlin zdaniem autorów przewodzi we wdrażaniu postanowień szczytu NATO z 2014 roku i zaangażował się w zbliżanie rozbieżnych interesów podczas szczytu NATO w Warszawie. Kluczowy podczas tego szczytu miał być fakt, że Niemcy na poważnie rozważają odegranie bardziej aktywnej roli w obronie wschodniej flanki. Prawdą jednak jest, że jest duża przepaść między przewidywaniami, jakie poczynił rząd federalny kilka miesięcy temu, a odczuciami społecznymi związanymi z obecną sytuacją na kontynencie. Powszechne bezpieczeństwo w Europie jest sferą, gdzie intelektualne przywództwo jest potrzebne i gdzie właśnie Niemcy mogą odegrać kluczową rolę. Wprowadzanie zmian może się rozpocząć już w 2016 roku w trakcie prezydencji Niemiec w OBWE. Istotne będzie w tej sytuacji wzajemne zrozumienie między Berlinem a Paryżem i świadomość ich komplementarnej roli w tym szczególnym czasie.

Nie ma wątpliwości, że zdolność Niemiec do przewodzenia w Europie jest silna. Stawka jest wysoka i to Berlin będzie musiał walczyć, by zachować jedność Unii, stawiając czoła anty-unijnym zapatrywaniom w państwach członkowskich, włączając w to swój własny kraj. Ze względu na to, że konsens w państwach stanowiących rdzeń Unii jest słaby, Niemcy muszą skupić się na pogłębianiu integracji w specyficznych sferach unijnej polityki. Przywództwo Unii powinno pochodzić z centrum, jednakże gdzie dokładnie leży polityczne centrum Wspólnoty Europejskiej? Zdaniem autorów raportu, centrum jest miejscem zbudowanego konsensu, gdzie państwa członkowskie jednoczą się by wesprzeć ogólnoeuropejskie rozwiązania na różnych płaszczyznach. Takie rozumienie centrum zbudowanego z dostosowujących się koalicji zamiast z klasycznego rdzenia obejmuje zatem różne kraje, w szczególności członków strefy euro. Duże znaczenie mają społeczności wewnętrzne, które nie odgrywały zbyt wielkiej roli w tradycyjnej wizji Unii opartej na stałej koalicji, kierowanej raczej przez dyplomatów aniżeli polityków.

Niemcy są idealnie ulokowane, by podjąć przewodnictwo i zbudować centrum polityczne Unii Europejskiej. Autorzy raportu przygotowali osiem punktów zawierających rekomendacje dla Niemiec. Po pierwsze, niemieccy politycy powinni bardziej otwarcie adresować szanse i wyzwania dla Niemiec wewnątrz Unii.  Berlin powinien aktywnie tłumaczyć swoim partnerom, jak niemiecka siła najlepiej może posłużyć Unii jako całości i nie pozostawiać żadnych wątpliwości, że Niemcy są w pełni zaangażowane w realizowanie interesu Wspólnoty. Po drugie, koalicje są niezbędne, jeżeli Niemcy chcą odnieść sukces jako unijny lider. Po trzecie, warto zapoznać się z potencjałem koalicji z mniejszymi, aczkolwiek zamożnymi państwami Unii, jak państwa nordyckie, Beneluksu czy też Austria. Ponadto, kluczową podporę dla miejsca Niemiec w Unii stanowi koalicja z Francją. Wspólne inicjatywy, takie jak wspólne stanowisko ministrów spraw zagranicznych po referendum w Wielkiej Brytanii, powinny być powtarzalne. Obecnie, Berlin i Paryż muszą kontynuować współpracę z Wielką Brytanią w europejskich strukturach  bezpieczeństwa. Idąc dalej, Niemcy powinny sprawdzić, jak wzmocnić swoje czołowe ministerstwa. Po szóste, niemiecki rząd musi przygotować się na duże inwestycje pieniężne dla ogólnego interesu Unii. Niemcy muszą być mentalnie przygotowani na konflikt, który będzie stałym elementem podczas dyskusji i podejmowania decyzji wewnątrz Wspólnoty. Ostatecznie, wprowadzanie międzyrządowych rozstrzygnięć i koalicji ad hoc zamiast jednoznacznych rozwiązań jest najlepszym wyjściem. Berlin powinien angażować się w europejskie instytucje, by załagodzić swoją dominację.

Unijni sojusznicy Niemiec będą musieli zdecydować, jak uporać się z niemiecką siłą. Nie jest w Europy interesie, by siła Niemiec słabła. Szukanie kontr balansu dla ciężaru Niemiec doprowadzić może tylko do impasu i stagnacji wewnątrz Wspólnoty. W interesie państw członkowskich jest, by ambicje większych podmiotów, nie tylko Niemiec, stały się siłą pociągową. W innym przypadku, silne kraje takie jak Niemcy czy Francja mogą ostatecznie odwrócić się od Unii. Zbyt często, zdaniem autorów, siła w Europie oznacza siłę do weta, możliwość zapobiegania zamiast kształtowania sytuacji. Żadne z państw, nawet Niemcy, nie posiada samodzielnie tyle siły, by kształtować całą sytuację polityczną i prowadzić samemu Europę. Takie działanie wymaga silnej koalicji obejmującej grupy polityczne wewnątrz państw członkowskich. Budowanie takiego typu konsensu jest kluczem do odpowiedzi na pytania dotyczące Niemiec.

Opracowała: Agata Supińska

 

Źródło: http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR_183_-_GERMAN_LEADERSHIP2.pdf